Đầu tư trực tiếp nước ngoài vào năng lượng tái tạo tại Việt Nam: thực trạng và một số hàm ý chính sách

GIỚI THIỆU

Vấn đề biến đổi khí hậu trên thế giới hiện nay đang ngày càng trở nên nghiêm trọng. Điều này đòi hỏi các nước trên thế giới phải đẩy mạnh tìm kiếm các phương án để một mặt ứng phó với biến đổi khí hậu, mặt khác vẫn đạt được mục tiêu tăng trưởng kinh tế và các mục tiêu bền vững. Tại Hội nghị Thượng đỉnh Liên hợp quốc về phát triển bền vững (tháng 9/2015), trong 17 mục tiêu phát triển bền vững (SDGs) tầm nhìn đến năm 2030, mục tiêu SDG số 7 đề cập đến “đảm bảo tất cả có thể tiếp cận năng lượng giá cả phải chăng, đáng tin, bền vững và hiện đại”. Mục tiêu trên cho thấy xu hướng rằng việc phát triển các dự án NLTT là một xu thế tất yếu giúp các nước đáp ứng được bài toán về môi trường và năng lượng và là một quá trình không thể đảo ngược trong tiến trình phát triển của các quốc gia và nhân loại.

FDI là một dòng vốn có vai trò quan trọng đối với nhiều nước đang phát triển, nhất là phần lớn các nước này vẫn đang đối diện với tình trạng thiếu hụt năng lượng và vấn đề ô nhiễm môi trường, thì việc đẩy mạnh thu hút FDI vào sản xuất NLTT đóng vai trò ngày càng cần thiết. Theo Báo cáo Đầu tư Thế giới của UNCTAD (2023), kể từ khi Thỏa thuận chung Paris về biến đổi khí hậu được thông qua năm 2015, vốn đầu tư vào NLTT đã tăng gần 3 lần, tuy nhiên chủ yếu đổ vào các quốc gia phát triển. Trong khi đó, mặc dù cần đến 1,7 nghìn tỷ USD đầu tư về NLTT mỗi năm, các nước đang phát triển chỉ thu hút được 544 tỷ USD (bao gồm lưới điện – power grids, đường dây truyền tải – transmission lines và lưu trữ - storage).

Việt Nam mặc dù nằm trong nhóm các nước đang phát triển có thu hút được lượng vốn FDI vào NLTT lớn thứ 2 thế giới (sau Braxin về lượng vốn FDI thu hút vào NLTT trong giai đoạn 2015-2022) (UNCTAD, 2023), nhưng mức thiếu hụt nguồn vốn cho phát triển NLTT vẫn rất cao. Theo các ước tính cho thấy, mỗi năm Việt Nam cần đến 10 tỷ USD đầu tư cho các dự án NLTT, thì đến năm 2030 mới có đủ khả năng đáp ứng nhu cầu năng lượng của xã hội. Đồng thời, Chính phủ đã phê duyệt Chiến lược phát triển NLTT của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2030. Cụ thể tỷ lệ đóng góp của nguồn điện NLTT là: “Khoảng 5% vào năm 2020; khoảng 25% vào năm 2030 và khoảng 45% vào năm 2050”. Điều này, đặt ra bài toán cần có các nghiên cứu tham mưu chính sách để có những phương án thu hút nguồn vốn FDI đáp ứng được yêu cầu, chất lượng cho phát triển NLTT.

THỰC TRẠNG SẢN XUẤT ĐIỆN VÀ ĐẦU TƯ FDI VÀO NLTT CỦA VIỆT NAM

Thực trạng sản xuất điện tại Việt Nam

Trong quá trình công nghiệp hóa đất nước, cũng như nhiều nước đang phát triển khác trên thế giới, nhu cầu sử dụng điện của Việt Nam phục vụ cho sản xuất và tiêu dùng ngày càng gia tăng. Để đáp ứng nhu cầu trên, trong suốt giai đoạn 2010-2020, công suất sản lượng điện thương phẩm theo nguồn lắp đặt đã tăng đáng kể từ 84,600 GWh vào năm 2010 đến 214,300 GWh vào năm 2020 (tăng 2,53 lần) (Viện Năng lượng, 2021). Tuy nhiên, để hướng tới mục tiêu phát triển bền vững và thúc đẩy bảo vệ môi trường, bên cạnh những dạng năng lượng truyền thống để sản xuất điện, Chính phủ Việt Nam cũng đưa ra những đề án và chiến lược để chuyển đổi dần sang các dạng năng lượng bền vững hơn. Đến năm 2022, NLTT đã chiếm 26,4% trong cơ cấu sản lượng điện của Việt Nam (Tạp chí Năng lượng Việt Nam, 2022). Điều này cho thấy, đã có bước chuyển về chất trong việc sản xuất điện tại Việt Nam đang hướng dần đến sự bền vững về môi trường và đa dạng hóa các nguồn đầu vào để sản xuất điện (Hình 1).

Hình 1: Cơ cấu sản lượng điện theo các dạng năng lượng năm 2022

Nguồn: Tạp chí Năng lượng Việt Nam (2022)

Kết quả thu hút FDI vào NLTT của Việt Nam

Hầu hết các dự án NLTT quy mô lớn ở Việt Nam đều do các công ty trong nước phát triển. Theo số liệu của Mekong Infrastructure Tracker trong năm 2022, khoảng 60% dự án NLTT trong nước được phát triển hoàn toàn bởi các công ty Việt Nam, 27% còn lại được phát triển bởi một công ty Việt Nam hợp tác với đối tác quốc tế và chỉ 12% (tương đương khoảng 10 dự án) được phát triển mà không có đối tác Việt Nam. Điều này cho thấy, Việt Nam vẫn còn có rất nhiều cơ hội tiềm năng trong việc thu hút các khoản FDI vào lĩnh vực NLTT này.

Về giá trị vốn FDI vào NLTT, trong giai đoạn 2017-2019, mặc dù giá trị FDI chảy vào Việt Nam có xu hướng tăng lên, nhưng FDI vào lĩnh vực NLTT bị sụt giảm (Hình 2). Tuy nhiên, khi đại dịch Covid-19 bùng nổ, mặc dù chứng kiến sự sụt giảm lớn về tổng giá trị FDI trong năm 2020, nhưng giá trị FDI đầu tư vào NLTT lại có sự gia tăng đáng kể.

Hình 2: Đầu tư FDI vào lĩnh vực NLTT giai đoạn 2017-2020

Nguồn: Bộ Kế hoạch Đầu tư (2020)

Đối với số lượng dự án đầu tư vào NLTT, quá trình chuyển hướng cũng cho thấy sự gia tăng đáng kể số lượng dự án (Hình 3). Trong năm 2016, Việt Nam chỉ ghi nhận khoảng 1500 dự án vào lĩnh vực NLTT nhưng đến năm 2020 đã tăng thêm 1.000 dự án. Lượng vốn FDI đầu tư vào Việt Nam ở lĩnh vực NLTT trong giai đoạn 2015 - 2022, đạt 106,8 tỷ USD, điều này cho thấy, Việt Nam đang nhận được sự quan nhiều hơn của các nhà đầu tư vào NLTT.

Hình 3: Số lượng dự án đầu tư vào NLTT giai đoạn 2016-2020

Nguồn: nhóm tác giả tổng hợp từ Tổ chức NLTT Quốc tế (IRENA)

Có thể thấy, nhờ đẩy mạnh chuyển đổi sang các dạng năng lượng bền vững hơn, Việt Nam đã trở thành một trong những quốc gia thu hút lượng vốn đầu tư lớn NLTT. Theo Báo cáo Đầu tư Thế giới (UNCTAD, 2023), Việt Nam xếp thứ 2 trong 10 nền kinh tế đang phát triển có vốn đầu tư lớn từ nước ngoài trong lĩnh vực NLTT với giá trị khoảng 106,8 tỷ USD (Hình 4).

Hình 4: Các nền kinh tế đang phát triển có lượng vốn đầu tư quốc tế vào NLTT lớn nhất

trong giai đoạn 2015-2022

Đơn vị: Tỷ USD

Nguồn: Báo cáo Đầu tư Thế giới (UNCTAD, 2023)

Các đặc trưng của đầu tư FDI vào NLTT ở Việt Nam

Số vốn đầu tư lớn và giá bán điện thấp

Để bắt đầu một dự án NLTT, các quốc gia cần phải tính toán và phân tích đến 3 yếu tố chính: ảnh hưởng về môi trường (environmental effects), chi phí ngoại ứng (externalities cost) và yếu tố kinh tế và huy động vốn (economics and financing) (Mohtasham, 2015). Khi tính toán đến yếu tố kinh tế, Việt Nam đã ước tính cần đến khoảng 10 tỷ USD hàng năm cho đến năm 2030 để bắt kịp với nhu cầu đang gia tăng mạnh mẽ (Vietnam Briefing, 2019). Kết quả nghiên cứu của Keeley và cộng sự (2017) cũng nhấn mạnh vai trò của các chính sách hỗ trợ, cụ thể: chính sách hỗ trợ NLTT có ảnh hưởng tương đương hoặc lớn hơn so với các yếu tố quyết định FDI phổ biến, như: mức độ tham nhũng, ổn định giá, truy cập vào tài chính hay tăng trưởng kinh tế. Để thu hút và huy động đủ nguồn vốn lớn cho các dự án năng lượng hàng năm, Việt Nam đã thực hiện nhiều chính sách để tạo điều kiện cho các nhà đầu tư nước ngoài cắt giảm các chi phí khi tham gia đầu tư. Các dự án NLTT được hưởng lợi từ việc miễn thuế nhập khẩu đối với hàng hóa nhập khẩu để hình thành tài sản cố định, nguyên vật liệu và bán thành phẩm. Ưu đãi về thuế, như: Ưu đãi là 10% thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) trong 15 năm; Miễn thuế TNDN trong 4 năm và giảm 50% trong 9 năm tiếp theo. Ngoài ra, các ưu đãi khác bao gồm: vay vốn tín dụng ưu đãi, miễn thuế sử dụng đất, miễn tiền thuê đất.

Mặc dù, Việt Nam đã đưa ra nhiều chính sách để thúc đẩy nhà đầu tư nước ngoài tham gia vào thị trường NLTT. Tuy nhiên, với yêu cầu về vốn đầu tư ban đầu lớn trở thành rào cản lớn đối với dòng chảy FDI vào lĩnh vực này. Nghiên cứu của Mahbub và cộng sự (2022) về các yếu tố quyết định tới FDI vào NLTT cũng đã chỉ ra, khả năng tiếp cận vốn địa phương và sự có sẵn về đất đai là các yếu tố quyết định quan trọng. Các dự án về NLTT đặc thù với các chi phí cố định ban đầu lớn trong việc mua sắm, lắp đặt trang thiết bị, chi phí về vốn, đất đai và nhân công. Với số vốn lớn bỏ ra, nhà đầu tư nước ngoài có xu hướng mong muốn sớm đạt được điểm hòa vốn hoặc giảm bớt các rủi ro. Tuy nhiên, các chính sách ưu đãi vẫn chưa đủ thuyết phục với các nhà đầu tư, Việt Nam hiện vẫn đang duy trì biểu giá điện đầu vào thấp (low feed-in tariff) so với các quốc gia khác trên thế giới nên khó đạt được mức giá kỳ vọng của nhà đầu tư. Ngoài ra, các hợp đồng mua bán điện không được ngân hàng trả (non-bankable PPA) cũng làm giảm khả năng huy động vốn quốc tế.

Vòng quay vốn chậm

Đối với các dự án NLTT, tùy thuộc vào quy mô, loại hình dự án, công nghệ được áp dụng sẽ có những đặc điểm và thời gian xoay vòng vốn khác nhau. Đối với các dự án điện gió, thời gian thu hồi vốn thường từ 7-10 năm, trong khi đối với các dự án điện mặt trời, thời gian thu hồi vốn có thể từ 5-7 năm. Khoảng thời gian kéo dài trên cũng ảnh hưởng đến quyết định của các nhà đầu tư nước ngoài. Nguyên nhân vòng quay vốn chậm xuất phát từ những khó khăn trong việc huy động vốn, các quy định về pháp lý, rủi ro đầu tư và hạn chế của cơ sở hạ tầng.

Trong đó, những vấn đề liên quan tới quy định, thủ tục thường khiến các dự án bị kéo dài. Nghiên cứu của Mahbub và cộng sự (2022) cũng đã khẳng định rằng, thể chế là yếu tố quan trọng nhất trong việc thu hút FDI vào các dự án năng lượng gió và mặt trời tại Bangladesh. Các vấn đề về quy định, thủ tục thường liên quan tới quy trình cấp phép, quy định hợp đồng mua bán điện, quy định liên quan đến nhập khẩu thiết bị và công nghệ, và các quy định thuế và chính sách khác. Đối với trường hợp của Việt Nam, EVN là bên mua điện duy nhất nên khoảng thời gian đàm phán PPA thường tốn nhiều thời gian và chi phí cho nhà đầu tư. Các cơ quan chính phủ liên quan cũng nên giảm bớt thời gian xây dựng các hướng dẫn và phê duyệt theo quy định, trong một số trường hợp có thể kéo dài hàng năm. Sự thiếu rõ ràng và chậm trễ trong việc phê duyệt thường dẫn đến chậm trễ trong việc thực hiện hoặc bỏ dở hoàn toàn các dự án (Vietnam Briefing, 2019).

Nghiên cứu của Mohtasham (2015) cũng chỉ ra yếu tố hạn chế khiến các dự án NLTT không khả thi ở quốc gia bao gồm yếu tố về tốc độ tăng trưởng và cơ sở hạ tầng của các quốc gia đó. Do đó, yếu tố về cơ sở hạ tầng hạn chế có thể làm cản trở các dòng vốn nước ngoài. Việc kết nối các dự án NLTT vào lưới điện quốc gia có thể gặp khó khăn do hạn chế về hạ tầng điện, đặc biệt là ở các khu vực xa xôi và hẻo lánh có thể ảnh hưởng đến vòng quay vốn. Việc xây dựng và nâng cấp hạ tầng điện để kết nối các dự án có thể tăng thời gian và chi phí đầu tư.

Ưu đãi gắn liền với trách nhiệm

Việc được hưởng nhiều ưu đãi về chính sách đối với NLTT cũng kèm theo đó những trách nhiệm xã hội đặt lên nhà đầu tư nước ngoài. Theo Nghị quyết số 50-NQ/TW ngày 20/8/2019 của Bộ Chính trị về định hướng hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao chất lượng, hiệu quả hợp tác đầu tư nước ngoài đến năm 2030, quan điểm chỉ đạo là “Chủ động thu hút, hợp tác đầu tư nước ngoài có chọn lọc, lấy chất lượng, hiệu quả, công nghệ và bảo vệ môi trường là tiêu chí đánh giá chủ yếu”. Đối với các dự án về NLTT, việc sử dụng tài nguyên có thể dẫn đến các chi phí về ngoại ứng. Nghiên cứu của Mohtasham (2015) cũng chỉ ra chi phí ngoại ứng và yếu tố môi trường là hai tiêu chí cần đánh giá đối với việc phê duyệt các dự án NLTT. Những trách nhiệm được quy định và quy trình phê duyệt dự án cụ thể về chất lượng có thể dẫn tới những rào cản thâm nhập cho các nhà đầu tư nước ngoài.

Tuy nhiên, việc đón các dự án FDI chất lượng trong lĩnh vực NLTT sẽ có đóng góp lớn cho sự phát triển kinh tế, xã hội của quốc gia nhận đầu tư. Điều này được thể hiện trong chính vai trò của nó đối với quốc gia nhận đầu tư. Việc đẩy mạnh thu hút FDI vào NLTT mở ra cơ hội giúp quốc gia nhận đầu tư gia tăng số lượng việc làm. Đồng thời, các khoản đầu tư vào NLTT có thể giúp cải thiện chất lượng môi trường (Mngumi và cộng sự, 2022). Hiện đối với hai ngành điện gió và điện mặt trời, tiềm năng đóng góp vào GDP của Việt Nam lên tới 70-80 tỷ USD, tạo ra khoảng 90.000 - 105.000 việc làm trực tiếp. Đây là một tiềm năng lớn để phát triển xã hội, nhưng cũng là một bài toán đảm bảo sự hài hòa giữa tăng trưởng và phát triển cho các cơ quan có thẩm quyền cũng như yêu cầu trách nhiệm to lớn đối với các nhà đầu tư khi tham gia vào thị trường Việt Nam.

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG THU HÚT FDI VÀO LĨNH VỰC NLTT CỦA VIỆT NAM

Để đánh giá thu hút FDI vào lĩnh vực NLTT tại Việt Nam, nhóm tác giả dựa trên các tiêu chí đề xuất bởi Keeley và cộng sự (2018) với bốn nhóm tiêu chí chính bao gồm: Môi trường thể chế; Môi trường vĩ mô; Điều kiện tự nhiên và Chính sách NLTT.

Về môi trường thể chế: Đối với rủi ro về chính trị, Việt Nam được đánh giá là quốc gia có tình hình chính trị ổn định trong các quốc gia Đông Nam Á. Mặc dù, các quy định luật pháp đã dần cởi mở và quy trình quản lý có xu hướng cải thiện, tuy nhiên, một số nội dung trong quá trình triển khai vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế. Chẳng hạn, hợp đồng mua bán điện (Power Purchase Agreement – PPA) cũng chưa thực sự bảo vệ người bán một cách rõ ràng trước những thay đổi của luật pháp. Do đó, các dự án có thể gặp phải những thay đổi bất lợi về luật pháp, điều này cũng có thể ảnh hưởng khả năng theo dõi dòng tiền tương lai.

Về môi trường vĩ mô: Đối với biến động tỷ giá hối đoái, biến động tỷ giá hối đoái USD/VND của Việt Nam được dự báo sẽ theo đà ổn định kéo dài, tạo điều kiện giảm các rủi ro về tỷ giá hối đoái cho doanh nghiệp FDI. Theo Báo cáo Tổng chỉ số nguồn nhân lực (ManPower Group, 2022), chi phí nhân công Việt Nam tương đối cạnh tranh với mức lương lao động trung bình khoảng 275 USD. Tuy nhiên, Việt Nam chỉ xếp thứ 47/60 thị trường lao động toàn cầu, và xếp cuối cùng trong số 11 quốc gia thuộc khu vực Châu Á - Thái Bình Dương cho thấy, lao động Việt Nam vẫn chưa được đánh giá cao mặc dù chi phí nhân công cạnh tranh. Do đó, các giải pháp về vấn đề lao động cần được đưa ra để cải thiện năng suất lao động Việt Nam.

Về điều kiện tự nhiên: Việt Nam có nhiều điều kiện tài nguyên thiên nhiên để phát triển NLTT. Việt Nam có đường bờ biển dài hơn 3.260 km, với tốc độ gió trung bình 7 m/s. Các tỉnh Tây Nguyên, Nam Bộ và Nam Trung bộ có bức xạ mặt trời cao trung bình 1.387-1.534 Kwh/KWp/năm tạo ra sức hút lớn về đầu tư vào điện gió và điện mặt trời ở các tỉnh này. Bên cạnh lợi thế về gió, bức xạ mặt trời thì với diện tích rừng lớn, chỉ riêng tại Cà Mau, lượng khai thác và các chế phẩm từ gỗ đạt khoảng 225.000-300.000 tấn/năm cũng là tiềm năng lớn để phát triển điện sinh khối (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2021). Đối với tiêu chí về khả năng tiếp cận đất đai, các quy định về quyền sở hữu đất đai đối với doanh nghiệp nước ngoài vẫn chưa quá cởi mở bởi doanh nghiệp FDI chủ yếu chỉ được cấp phép cho thuê đất nên vẫn còn rào cản trong việc tiếp cận đất đai. Ngoài ra, quy trình quản lý chậm trong việc bàn giao đất đai cũng đẩy chi phí của các doanh nghiệp làm giảm độ khả thi của dự án.

Về chính sách NLTT: Với dự án điện VIII, Chính phủ Việt Nam đã đưa ra nhiều chính sách hỗ trợ cho lĩnh vực NLTT. Đối với tiêu chí chính sách hỗ trợ về kinh tế, Việt Nam đã đưa ra một số chính sách nổi bật như hỗ trợ đầu tư như miễn thuế nhập khẩu cho các thiết bị NLTT và cung cấp các gói tài chính hỗ trợ cho các nhà đầu tư. Ngoài ra, Chính phủ cũng đưa ra chính sách ưu đãi giá điện cho các dự án NLTT giúp tăng tính khả thi và hấp dẫn cho các nhà đầu tư. Với chính sách hỗ trợ về quy định, các rào cản về quy định như rào cản kỹ thuật cũng đang dần được cải thiện. Về chính sách hỗ trợ chính trị, các mục tiêu và định hướng để đạt mục tiêu phát thải ròng bằng 0 của Việt Nam đã được cụ thể hóa trong các văn bản.

KẾT LUẬN VÀ MỘT SỐ HÀM Ý CHO VIỆT NAM

Nghiên cứu này đã chỉ ra thực trạng thu hút FDI vào NLTT của Việt Nam ngày càng gia tăng, giúp Việt Nam đang vị trí thứ 2 trong 10 nước đang phát triển thu hút vốn đầu tư quốc tế vào NLTT (theo Báo cáo Đầu tư Thế giới (UNCTAD, 2023). Tuy nhiên, để tiếp tục thu hút nhiều hơn nữa FDI vào lĩnh vực NLTT, nghiên cứu đã chỉ ra các đặc trưng của dòng vốn này, đó là: vốn đầu tư lớn, vòng quay vốn chậm, ưu đãi gắn liền với trách nhiệm của nhà đầu tư. Từ kết quả thu được, cùng với những đánh giá thực trạng FDI vào lĩnh vực NLTT của Việt Nam dựa trên 4 nhóm tiêu chí chính: môi trường thể chế, môi trường vĩ mô, điều kiện tự nhiên và chính sách NLTT, nghiên cứu đưa ra một số hàm ý cho các nhà hoạch định chính sách để cải thiện và tiếp tục đẩy mạnh FDI vào lĩnh vực NLTT, cụ thể như sau:

Về môi trường thể chế: tiếp tục giữ vững ổn định chính trị, một số chính sách với các điều kiện, sửa đổi về khả năng vay vốn cần được cải thiện đối với PPA hiện tại nhằm giảm bớt các rủi ro cho nhà đầu tư.

Về môi trường vĩ mô: các công cụ trên thị trường vốn cũng cần được đa dạng hóa để thu hút các nhà đầu tư. Việc phát hành trái phiếu xanh, xã hội, bền vững và liên kết bền vững (GSSS) tại thị trường Việt Nam có thể là một điểm cộng nhằm cải thiện điểm số ESG của quốc gia và thu hút các nhà đầu tư quốc tế. Các trường hợp của Urugua và một quốc gia Mỹ Latinh gần đây đã thực hiện thành công một đợt phát hành trái phiếu liên kết bền vững, giao dịch này được thị trường đón nhận.

Về điều kiện tự nhiên: các quy trình xử lý và quản lý đất đai cần được cải thiện, hoặc ưu tiên đối với các dự án FDI về NLTT nhằm tạo điều kiện đẩy nhanh tiến độ và tăng tính khả thi cho các dự án.

Về chính sách NLTT: Các chính sách về đầu tư trực tiếp nước ngoài vào lĩnh vực NLTT có thể giảm bớt các rào cản kỹ thuật, quy trình thủ tục để các nhà đầu tư có thể thâm nhập vào thị trường Việt Nam./.

TS. Cao Thị Hồng Vinh, Lê Đức Duy

Trường Đại học Ngoại thương

(Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 29, tháng 10/2023)